安秀梅:构筑政信理论体系 推动政信实践创新

 

 

(中央台湾宾果彩票官网大学政信研究院院长、教授、博士生导师)

 

一、政信的内涵和边界

 

1、政信的内涵

 

政信是指政府在政治、经济、社会、文化、生态治理过程中体现出来的与各利益相关方之间形成的信任关系和社会经济关系。它以政信文化为引领,以政信金融为核心,以政信法规为保障,以政信生态为支撑,其根本目标是促进中国政信业态的健康可持续发展和国家治理能力的现代化。

 

2、政信内涵的多学科界定

 

伦理学意义上的政信,反映的是政府信守承诺、取信于民、守法守约的思想观念、态度意愿和价值评价体系。

 

政治学意义上的政信,源于公众与政府之间的政治委托-代理关系,着重关注的是政府履职践约的能力。

 

社会学意义上的政信,重点描述的是政府与公众之间的交互关系,是社会公众对政府信誉的一种主观评价和心理反应。

 

法学意义上的政信,则是以合法合规为前提,对政府行政行为及其信誉状态进行了界定和评价。

 

经济学意义上的政信,则是政府为履行向社会提供基础设施和公共服务等承诺,以自身的履约意愿、资源和能力为基础进行的资源配置活动和投融资活动。管理学意义上的政信,则是对政府投融资项目的运营和管理,又称政信金融。

 

3、政信的边界

 

凡是各级政府凭借政府信用开展的融资活动以及能提升政信水平的文化、法律、法规、科技、生态等软环境建设都属于政信的内容。

 

政信的边界与政府职责边界不谋而合。政府在履行各项职能的过程中均与政信建设及政信金融息息相关。但需要厘清政府与市场的功能边界、政府与社会的治理边界,凡是属于市场资源配置和社会微观事务的活动均不属于我们政信的范畴。

 

4、政信金融

 

政信金融是信用经济的组成部分,是政府为了履职践约、兑现承诺而开展的所有投融活动。实践层面来看,政信金融包括政府以自身信用为依据开展的投融资活动和以市场化方式开展的投融资活动。前者常见的形式有政府债券、政府借款等;后者常见的形式包括PPP、资产证券化、融资平台、政府投资基金等。

 

5、政信的重要性

 

由于政府在国家治理中居于特殊地位和广泛影响,因而政信在整个社会信用体系中居于核心地位,政信是最大的信用,具有公共性、规则性、责任性和示范性的特征,政信的影响不仅仅在于其示范性,更在于它是企业信用和个人信用的维持手段和救济手段,政府失信或信用不足都会给整个社会经济带来严重的后果。

 

二、政信理论体系框架

 

由于政府在国家治理当中有特殊的地位与广泛的影响,政信在社会体系当中具有核心作用,我认为政信是最大的信用。政信的好坏,不仅仅是示范性的,更在于是企业信用与个人信用的维持手段与救济手段。如果政府政信方面出现了问题,对整个社会的经济发展会带来严重的后果。构建政信理论体系呢,一定要有思想渊源、理论本源、制度构架,体现理论的价值取向。

 

1、中西方政信思想的演进

 

西方的柏拉图、亚里士多德、托马斯·阿奎那、马克斯韦伯等的众多政治思想家都将政治与信用联系在一起,认为政治是追求崇高的善,信用是政府存在的道义基础。

 

中国古代诸子百家在政信思想方面的观点基本趋于一致。特别是以“仁义礼智信”为基础的儒家伦理思想体系,将“信”作为五常之一,作为政治家的一种重要品德。

 

随着政府理念的发展,政信逐渐转变为公共选择工具,即政府是民众公共选择的结果,而政信则是选择的依据。中西方在璀璨的思想哲学发展史上,政信思想一直包含其中,西方都把政信与政治连在一起,认为信用是政府存在的道义基础。中国儒家百家,特别是以仁义礼知信,作为治国理政重要抓手。

 

2、理论本源

 

政信理论的构建,一定是站在巨人的肩膀上,吸收现有理论的成果。我们以为在政信理论框架建设方面,以下这些理论起着重要的支撑作用。

 

(1)社会契约论

 

根据社会契约论,政府是公民与政府之间缔约的产物,信用是契约的派生价值,没有信用,契约也就失去了实际的意义。

 

(2)委托-代理理论

 

根据政治委托代理理论,政府作为民众委托的代理人掌握公共权力并提供相应的服务。公众与政府之间的委托-代理关系以委托人是否继续信任代理人为条件。

 

(3)公共财政理论

 

公共财政的实际要义不在于“市场失效”这一经济逻辑起因,而在于其“预算法治”和“民主财政”的政治实质内涵,政府的收支行为必须得到公民的同意,只有获得公民的信任和遵从,政府的执政才具有合法性。

 

(4)国家治理理论

 

治理理论以公众为核心的“善治”作为基本价值取向。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,它的本质特征在于实现政府与社会、政府与市场、政府与公民对公共事务的合作管理。公共财政的实际要义,不在于市场,而在于民主法治的内涵。只有获得公民的信任与尊崇,政府的执法才具有合法性。国家治理理论,达到善治。而善治就是使公共利益最大化的过程。本质特征是政府与各方的合作管理。

 

3、制度要素

 

构成政信理论体系的制度要素主要包括政信目标、政信文化、政信金融、政信法规、政信生态五个方面,这五个方面形成了一个相互依赖、互为前提,相互融合、互为支撑的闭环,共同推动政信的创新与发展。

 

4、政信的价值取向

 

维系社会信用体系的基石、核心及先导;维系政府自律与他律博弈的客观需要;维系政府合法性及其正当性的基础要求;维系法治政府建设的必然诉求;维系柔性行政方式的关键制约。

 

三、中国政信创新实践

 

1、中国政信实践创新发展的体制背景和文化根源

 

地方政府职能的无限拓展、地方经济社会发展的巨大需求、分税制财政体制的倒逼作用以及片面的政绩考核机制等迫使地方政府越来越深的陷入公司化和金融化。

 

在财政资金之外,地方政府以政府信用为基础,或者以市场化的方式,利用多种投融资手段,为地方经济发展寻找资源,国债转贷、城投类企业债券、政府信托、资产证券化、地方政府投融资平台、PPP、政府投资基金等各种创新性的政信金融形式得到迅猛发展。

 

2、中国政信实践的总体发展情况

 

政信文化方面:政务诚信、政府公信力建设等提升了政信文化的引领作用;

 

政信金融方面:地方政府投融资平台、政府信托、PPP、政府投资基金等主要的政信金融活动在严格的监管政策下探索转型和规范发展之路;

 

政信法规方面:已经建立社会信用体系建设、政府信息公开、政务诚信、政府公信力等相关规章制度;

 

政信生态方面:社会信用体系建设、金融生态环境和营商环境等要素形成了有机的政信生态链,成为重要支撑。

 

3、对中国政信实践的简要评价

 

有效弥补了地方政府在提供基础设施和公共服务过程中面临的资金短缺问题;加速推进了中国的工业化、城镇化和现代化步伐;有力推动了中国经济社会的全面进步,提升了人民群众的获得感和幸福感。

 

4、政信发展中存在的问题

 

政府失信事件频发,导致社会信任缺失,中国人似乎进入了一个“什么都不信”的时代;社会信用缺失加剧政信业态潜在风险。缺乏顶层设计,法制不完善,导致政信行为失范,聚集了严重的系统性金融风险;政府违法违规和变相举债行为禁而不止,迫使各项监管政策日趋收紧,反向制约了政信金融能力。政信服务不到位,生态不完善,导致政信发展不均衡。

 

5、破解政信难题

 

(1)不断创新政信理念,积极培育政信文化

 

树立以公民为中心的公共服务理念,以合理有效的制度监督和约束政府行为,强化政府部门失信担责机制,做好公务员守信激励与失信联合惩戒,切实提升政府信用水平。

 

(2)加强体制机制建设,规范政信金融发展

 

规范政府投融资体制机制,把政府以信用为依托的金融活动和以市场化方式运作的金融活动区别开来,形成风险“隔离墙”,有效控制系统性风险,同时强化政府债务资金和权益资金的合理配置、高效使用,从根本上提升政信金融能力。

 

(3)健全与完善政信法规,增强政信法制保障

 

进一步贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》、《征信业管理条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》、《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》等规章制度。加快推进《信用法》、《公共信用信息管理条例》等立法工作。

 

(4)转变政府管理方式,提升政信服务能力

 

在基础设施建设和公共服务领域由“政府主导、社会参与”逐渐转变为政府与社会资本合作,逐步形成“政府保运转、金融促发展”的格局,提升政信服务能力。

 

(5)优化政信融资环境,培育良好的政信生态

 

重点加强社会信用体系、金融生态环境、营商环境等建设工作,使得社会文化环境、金融生态环境、营商环境、法律环境、政策环境等各个要素形成相互依赖、相互促进的有机政信生态链,成为政信体系建设的重要支撑。

 

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